Refus de transmission de documents de la Banque de France. Une réponse insatisfaisante dont je saisirai la CADA.

Le refus que la PRADA (Personne responsable de l’accès aux documents administratifs) de la Banque de France oppose à ma demande de transmission de documents peut être consulté plus bas. Figurent, en gras et centrés, mes premiers commentaires.

J’estime que ce refus repose sur une extension abusive de la notion de document préparatoire et sur un usage très contestable de la loi sur le secret des affaires. La position de la BDF revient à vider les dispositions sur la transparence de leur contenu : tout ce qui n’est pas publié serait document provisoire ; toute incidence, aussi indirecte soit-elle, sur l’activité d’un secteur économique justifierait que l’administration s’abrite sous la notion du secret des affaires. Il se pourrait aussi que la BDF entende défendre la position difficilement tenable qu’elle est soumise à la concurrence. En outre, PRADA affirme que la communication de certains des documents que je demande serait de nature à porter atteinte à la monnaie et au crédit public, alors même que les questions sur lesquelles ils portent ont fait l’objet d’un article circonstancié et d’une question écrite de l’eurodéputée Aubry à la BCE. Enfin, l’administration semble me dire : « le document, s’il existe, est publié », mais elle ne le cherche pas et ne me donne pas la référence sous laquelle il serait publié.

Je vais, naturellement, saisir la CADA de ce refus.

La demande que j’avais formulée peut être consultée ici : https://sebastiannowenstein.org/2022/10/21/la-banque-de-france-connaitra-t-elle-des-pertes-demande-de-transmission-de-documents/

Réponse de la PRADA de la Banque de France :

Bonjour Monsieur, 

Vous avez demandé la communication d’un certain nombre de documents à la Banque de France sur le fondement des dispositions de l’article L.300-2 du code des relations entre le public et l’administration (ci-après CRPA) et de l’avis délivré par la commission d’accès aux documents administratifs (CADA) n°202114989. Ces documents, énumérés ci-après, ne peuvent être communiqués pour les raisons suivantes : 

  • En ce qui concerne les éventuels documents faisant allusion à la lettre adressée par le Président de la Banque centrale des Pays-Bas à la ministre des Finances néerlandaise : 

Dans la mesure où ce document a d’ores et déjà été rendu public, le droit à communication ne s’exerce plus (article L.311-2 du CRPA alinéa 4). La Banque de France ne dispose d’aucun autre document en relation avec cette lettre. 

Il n’est pas vraisemblable que la Banque de France ne se soit pas intéressée aux communiqués mentionnés. 

  • En ce qui concerne les documents faisant allusion au communiqué de presse de la Banque nationale de Belgique : 

Dans la mesure où ce document a d’ores et déjà été rendu public, le droit à communication ne s’exerce plus (article L.311-2 du CRPA alinéa 4 précité). La Banque de France ne dispose d’aucun autre document faisant allusion à ce communiqué de presse. 

Voir supra. 

  • En ce qui concerne les estimations des résultats à venir de la Banque de France : 

En vertu des dispositions de l’article L.311-2 du code des relations entre le public et l’administration, le droit à communication ne s’applique qu’à des documents achevés. Il ne concerne pas les documents préparatoires à une décision administrative tant qu’elle est en cours d’élaboration. De ce point de vue, un état provisoire d’un document en cours d’élaboration n’est pas un document achevé, les éléments demandés ne peuvent donc en aucun cas être communiquées. 

La PRADA adopte une définition abusive de la notion de document préparatoire. Une estimation est un acte scientifique indépendant d’une décision administrative ; il peut la nourrir mais n’en est pas le brouillon, une version intermédiaire ou des notes prises en vue de la rédaction d’un rapport (tels sont les exemples que la CADA donne de documents qui ne sont pas communicables de par leur caractère non achevé). Une estimation, dès lors qu’elle est établie, doit être regardée comme un document achevé. Faire de tout document non publié le document préparatoire d’une décision administrative indéfinie ou non indiquée reviendrait à priver les dispositions du code des relations entre le public et l’administration de toute substance. 

  • Tout document par lequel la Banque de France informe ou communique sur les prévisions de ses résultats à venir. Dans l’hypothèse où ces documents seraient publics, tout hyperlien permettant d’y accéder : 

Tel qu’exposé ci-dessus, un document qui a d’ores et déjà été rendu public fait disparaître tout droit à communication (article L.311-2 du CRPA alinéa 4). S’agissant des prévisions sur les résultats à venir, il s’agit, tel qu’indiqué précédemment de document inachevés qui excluent tout droit à communication (article L.311-2 du CRPA précité) ; 

La BDF me dit : « si le document existe, il est publié quelque part et il vous appartient de le trouver ». Ma demande ne porte pas uniquement sur des informations ou communications réalisées publiquement, elle comprend des échanges que la BDF aurait pu avoir avec des tiers, lesquels font partie en principe des documents que l’administration est tenue de communiquer.

  • Tout document portant sur la décision de communiquer, comme l’ont fait les banques centrales de Belgique ou les Pays-Bas, ou de ne pas le faire, sur les résultats à venir de la Banque de France : 

S’agissant des prévisions sur les résultats à venir, il s’agit, tel qu’indiqué précédemment, de documents inachevés qui excluent tout droit à communication (article L.311-2 du CRPA précité). 

J’ai du mal à croire que la BDF n’ait pas envisagé de communiquer sur le sujet évoqué. La décision de ne pas le faire est une décision qui a été prise. Dès lors tout acte préparatoire de cette décision est désormais communicable. 

  • Tout document portant sur l’opportunité ou non de modifier la rémunération des réserves déposées par les banques commerciales auprès de la Banque de France 

Les documents administratifs dont la consultation ou la communication porterait atteinte à la monnaie ou au crédit public ne sont pas communicables (L311-5 2° e du CRPA). 

Ce document ne peut donc vous être communiqué. 

Je comprends que le contenu de ces documents est tellement explosif que leur simple consultation par un enseignant serait de nature à ébranler la monnaie et le crédit public. Il appartiendra à la CADA de se prononcer sur le caractère proportionné ou pas du refus de la BDF. 

  • Tout document portant sur l’opportunité ou la licéité d’accroître la taxation des profits des banques commerciales, qu’il ait été adressé à la Banque centrale européenne ou non. 

En vertu des dispositions de l’article L.311-6 du CRPA, ne sont communicables qu’à l’intéressé les documents administratifs dont la communication porterait atteinte au secret « des affaires » (loi n°2016-1321 du 7 octobre 2016, article 6-1, lequel comprend « des informations économiques et financières » (…) ». Ce document ne peut vous être communiqué. 

L’article mis en avant par la PRADA est libellé comme suit : 

Ne sont communicables qu’à l’intéressé les documents administratifs : 

1° Dont la communication porterait atteinte à la protection de la vie privée, au secret médical et au secret des affaires, lequel comprend le secret des procédés, des informations économiques et financières et des stratégies commerciales ou industrielles et est apprécié en tenant compte, le cas échéant, du fait que la mission de service public de l’administration mentionnée au premier alinéa de l’article L. 300-2 est soumise à la concurrence ; 

L’argumentation de la PRADA suppose que la BDF est soumise à la concurrence, ce qui paraît être une affirmation pour le moins douteuse. Il se pourrait, cependant, que la BDF entende protéger les banques commerciales qui ont des dépôts auprès d’elle, mais on ne voit pas alors comment le refus qui m’est opposé pourrait être proportionné, les documents demandés étant d’ordre général et portant sur une question qui fait l’objet d’interrogations publiquement reconnues au sein de l’Eurosystème, comme l’article que je cite dans mon courrier. Je rappelle, au demeurant, que la BDF est en charge de la politique monétaire et non de la politique économique. Elle ne semble donc pas pouvoir se prévaloir de la loi sur le secret des affaires pour protéger tel ou tel acteur économique des effets très indirects sur son activité que pourrait avoir la communication des documents demandés. 

Compte tenu des motifs ci-dessus évoqués,  les dispositions de l’article L.300-2 du code des relations entre le public et l’administration ainsi que l’avis CADA n°20214989 ne peuvent être utilement invoqués au soutien de vos demandes. 

Bien cordialement, 

Sandrine BERNHEIM 

Personne responsable de l’accès aux documents administratifs